Na zahtev svojih članova, NALED analizira regulativu i strateške planove republičkih organa u oblasti ekonomskog razvoja, kao i nacrte ovih dokumenata, predlaže potrebna poboljšanja sa ciljem usklađivanja sa zakonima EU, i informiše članstvo Alijanse o njihovom sadržaju i očekivanim implikacijama.

U okviru svoje web prezentacije, NALED prati propise od interesa za lokalni ekonomski razvoj od faze pripreme do pune primene, oslanjajući se na tumačenje i analize stručnjaka, od kojih su mnogi angažovani u privredi, državnoj upravi i lokalnoj samoupravi.

Zakon o trgovini (Službeni glasnik RS 53/10)

Pera Marković, dipl.pravnik cri.regional@yahoo.com

Novi Zakon o trgovini je osnovni i najvažniji propis koji reguliše trgovinsku delatnost u Srbiji. Zakon je dugo pripreman, tokom 2009. godine prošao je obimnu javnu raspravu i jula ove godine je usvojen. Reforma trgovinskog sektora nakon konstituisanja sadašnje Vlade dosledno se sprovodi i tokom 2009. godine su usvojeni Zakon o zaštiti konkurencije, Zakon o bezbednosti proizvoda i Zakon o elektronskoj trgovini, a u skupštinskoj proceduri je Zakon o zaštiti prava potrošača. Za upotpunjavanje celine propisa predviđa se i skoro donošenje Zakona o prodaji nepokretnosti, Zakona o robnim rezervama i Zakona o robnim berzama. Najširi ciljevi Zakona o trgovini su deo opštih političkih ciljeva, prisutni kod nas više od jedne decenije – otvaranje privrede, posebno za strane ulagače, zatim ukidanje državnog regulisanja privrede i celovito uvođenje tržišnih načela. U tom smislu, Zakon ima izrazito reformski karatker, ali se zbog širine i domašaja oblasti koju reguliše, kao i novinom i doslednošću svojih načela, može smatrati stvarnom prekretnicom. Osim toga, budući da se ovim Zakonom zamenjuju tri važeća zakona – Zakon o trgovini SRJ, Zakon o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga u prometu robe i inspekcijskom nadzoru RS i Zakon o cenama RS, novi Zakon o trgovini je faktički deo reforme poznate kao "giljotina propisa".

Među propisima koji uređuju promet robe i usluga, novi Zakon o trgovini ima centralno mesto. Razlog za centralni položaj je to što uređuje celokupan promet i ponašanje učesnika u prometu. Potreba za ovim Zakonom bila je velika: potreba podsticaja trgovinske delatnosti i odsustvo propisa u nekim segmentima trgovine (npr. daljinska trgovina, aukcijska i berzanska trgovina), generalna neprimerenost važećih propisa o trgovini zahtevima moderne trgovinene, nedovoljna i neprecizna regulativa u vezi nelojalne konkurencije, kao i neusklađenost pravnog uređivanja unutrašnje i spoljne trgovine. Koncepcijski, Zakon o trgovini je normativni iskaz osnovnih opredeljenja i stavova iz Strategije razvoja trgovine Republike Srbije (Službeni glasnik RS 15/09). Osnovno opredeljenje Strategije jeste da trgovinski sektor, kao i cela privreda, treba da budu tržišno vođeni i da je državna intervencija u trgovinskom sekturu opravdana i dozvoljena samo kada su usled tržišne nesavršenosti interesi potrošača ugroženi. U skladu sa tim opredeljenjem, Zakon uređuje tri oblasti: a) uslove i način obavljanja i unapređenja trgovine na jedinstvenom tržištu Republike Srbije, b) zaštitu tržišta i c) zaštitu od nepoštene tržišne utakmice na tržištu. Sama trgovina se vrši pod uslovima i na način uređen Zakonom o trgovini, kao i drugim propisima koji uređuju promet roba i usluga (npr. promet nepokretnosti, dragocenih metala, oružja i drugo), dobrim poslovnim običajima i poslovnim moralom. Za razumevanje Zakona, važno je razlikovanje tri pojma: promet – skup svih osnovnih i pratećih poslovnih aktivnosti u vezi nabavke i prodaje robe i usluga; trgovina – skup poslovnih aktivnosti prometa robe i usluga sa ciljem ostvarivanja dobiti, kao i drugim društveno-ekonomskim ciljevima; i tržište – institucionalno uređen odnos subjekata ponude i tražnje radi prometa robe i usluga.

Pomenuti izuzetni značaj Zakona o trgovini najbolje vidi u načelima samog Zakona. Načela izražavaju osnovne vrednosti koje Zakon štiti. Osnovno načelo je načelo slobodne trgovine: zabranjena su sva ograničenja slobode obavljanja trgovine. Ograničenje je moguće samo izuzetno, i to na način i pod uslovima propisanim zakonom, što je najviši stepen pravne zaštite i znači da samo zakonodavac može da utiče na trgovinu, dok ni jedan organ državne uprave, od osnovnih službi do Vlade, ne može da utiče na trgovinu drugačije osim kroz primenu zakona i propisa donetih na osnovu zakona. Drugo bitno načelo, u tesnoj vezi sa prvim, jeste načelo jedinstvenosti tržišta Srbije, što znači da opšti tržišni uslovi ne smeju biti narušeni ni na jednom delu tržišta Srbije. Narušavanje je moguće samo izuzetno, u skladu sa zakonom, i to: za podsticanja regionalnog razvoja, za određene socijalno ugrožene kategorije stanovništva, za proizvodnju i promet robe i usluga od egzistencijalnog značaja i za razvoj određenih delatnosti od javnog interesa. Treće bitno načelo je načelo stabilnosti i snabdevenosti, koje obavezuje trgovce da obezbede uslove za održavanje stabilnosti i snabdevenosti tržišta, naročito roba i usluga od egzistencijalnog značaja za stanovništvo. Konačno, četvrto bitno načelo je načelo srazmernosti, kojim se propisuje obaveza državnih organa ovlašćenih da preduzimaju radnje kojima se ograničava trgovina, kao i u poslovima inspekcijskog nadzora, da u pogledu tih ograničenja i vršenja nadzora postupaju srazmerno razlozima za ograničenje. Ostala načela odnose na međusobne odnose i tretiranje trgovaca i to su načelo ravnopravnosti svih trgovaca i zabrana diskriminacije, načelo poštenja i načelo saradnje.

Zakon detaljno propisuje vrste trgovine. Osnovna podela je klasična podela (1) prema načinu obavljanja trgovine na trgovinu na veliko i na malo. Druga grupa je podela trgovine (2) prema mestu trgovine i to na trgovinu u prodajnom objektu i van prodajnog objekta. Trgovina se po pravilu obavlja u prodajnom objektu različitog formata, koji se određuje po organizacino-tehničkim odlikama i strategiji prema kupcima i prema konkurentima. Formati prodajnog objekta su supermarket, hipermarket, diskont, trgovinski centar i drugi i njihovu klasifikaciju bliže uređuje ministar trgovine svojim aktom. Značaj ove podele je pre svega u planiranju razvoja trgovine, pošto je tek utvrđivanjem formata moguće utvrditi pravila oko određivanja lokacije za izgradnju novog trgovinskog objekta. Trgovina van prodajnog objekta je do sada bila slabo regulisana oblast i u tom pogledu je novi Zakon veoma interesantan. Vrste trgovine van prodajnog objekta su: a) daljinsku trgovinu na malo, u koju spadaju elektronska trgovina, kataloška i TV prodaja, prodaja putem pošte i slično, zatim b) trgovina ličnim nuđenjem, gde su svrstani putujući trgovci, promotivno-prodajni skupovi, trgovina iz torbe i trgovina ličnim pozivanjem potrošača, i c) ostale vrste trgovine van prodajnog objekta, što su trgovina iz prenosivih objekata tipa kioska, tezge, štanda i slično, ili sa pokretnih sredstava (npr. iz kombija). Ostale vrste trgovine van prodajnog objekta kao kategorija su u celini u nadležnosti lokalne samouprave koja određuje i odobrava prodajno mesto, kao i vreme i način za njeno obavljanje. Treba pomenuti da je Zakonom o trgovini propisano da se elektronska trgovina, kao vrsta daljinske trgovine na malo, uređuje posebnim zakonom, što je regulisano Zakonom o elektronskoj trgovini (o tome možete pogledati na ovoj stranici tekst Komentar novih zakona o informacionom društvu – Zakon o elektronskoj trgovini i Zakon o elektronskom dokumentu).

Treća vrsta trgovine prema mestu trgovine su (3) posebne tržišne institucije. Posebne tržišne institucije su: robna berza, sajam, pijaca i veletržnica, aukcijska kuća i javno nadmetanje i ostale privredne izložbe i tradicionalne manifestacije. One se definišu kao uređeni oblici tržišta koji organizuju susret prodavaca i kupaca radi prodaje ili promocije roba ili usluga. Svaka od ovih institucija mora biti registrovana za predviđenu delatnost institucije i ne može da učestvuje ni kao prodavac ni kao kupac u prometu koji organizuje. Uslove trgovine na ovim institucijama bliže se uređuje aktom ministra trgovine. Robna berza je trgovina standardizovanom i zamenjivom robom, a uređuje se posebnim zakonom. Najpoznatija robna berza kod nas je Produktna berza Novi Sad, na kojoj se trguje poljoprivrednim i srodnim proizvodima. Sajam se bavi organizovanjem privrednih izložbi i pružanjem pratećih usluga (iznajmljivanje izložbenih mesta, skladištenje, prevoz robe za izlagača, ugostiteljstvo i drugo). Pijaca organizuje trgovinu na malo uređivanjem, održavanjem i izdavanjem specijalizovanog trgovinskog prostora – pijace, pretežno svežih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda, proizvoda domaće radinosti i zanatskih proizvoda i druge robe široke potrošnje. Lokalna samouprava svojim aktom uređuje lokaciju, opremanje i održavanja pijace, način izdavanja pijačnog prostora, radno vreme i druga bitna pitanja u vezi pijace. Važno je napomenuti da Zakon propisuje da prodaju na pijaci obavljaju trgovci, čime se ograničava krug prodavaca. Veletržnica organizuje trgovinu slične robe kao i pijaca, ali se na njoj obavlja trgovina na veliko, zbog čega se na njoj mogu pružati i prateće ulsuge (skladištenje robe, njena dorada, prerada, pakovanje i slično). Izuzetno, na veletržnici se može obavljati i trgovina malo, a tada se ona vrši po pravilima propisanim za pijacu. Aukcijska kuća organizuje promet nestandardizovane robe, za tuđ račun i putem javnog nadmetanja. Trgovina javnim nadmetanjem je prodaja kupcu koji prodavcu, povodom njegovog javnog poziva, istakne povoljniju ponudu u odnosu na ostale učesnike u nadmetanju. Ostale privredne izložbe i tradicionalne manifestacije su izložbe roba i usluga privremenog ili povremenog karaktera, van sajamskog prostora i njihovo uređivanje je u celini u nadležnosti lokalne samouprave. Kao specifičnu trgovinu Zakon predviđa i otkupno mesto, specijalizovanu trgovinu na veliko poljoprivrednim proizvodima i domaćim životinjama.

Subjekti na koje se Zakon odnosi, trgovci, jesu sva pravna lica i preduzetnici koji obavljaju trgovinu i ispunjavaju zakonske uslove. Osim ovih subjekata, registrovanih za obavljanje trgovinske delatnosti, i neka fizička lica se smatraju trgovcima: a) registrovani poljoprivrednici za poljoprivredne proizvode; b) prodavci divljači, ribe, gljiva, divlje flore i faune i drugih šumskih prodova; c) lica koja obavljaju delatnosti slobodnih profesija; i d) svako fizičko lice koje prodaje sopstvene polovne stvari. Minimalne uslove za pravna lica i preduzetnike trgovce, u pogledu zaposlenih, u zavisnosti od prodajnog objekta i vrste poslova, bliže propisuje ministar trgovine, isto kao i minimalne tehničke uslove za obavljanje trgovine u zavisnosti od objekta i roba i/ili usluga, što je dodatno regulisano posebnim propisima. Svaki trgovac je dužan da poseduje isprave o poreklu robe (o proizvodnji, nabavci, prevozu, skladištenju – faktura, carinska isprava, otpremnica i dr.) i isprave o ispunjenosti uslova po pitanju svojstava robe, i što je veoma korisno, Zakon propisuje da ove isprave mogu biti u elektronskoj formi. Isto tako, svaki trgovac je dužan da vodi za svaki prodajni objekat ili odeljenja u istom objektu evidenciju prometa, koju propisuje ministar trgovine.

Zakon propisuje dodatne uslove za obavljanje trgovine na malo, kao najmasovnije vrste trgovine. U ovom delu Zakon obrađuje pitanja od značaja za trgovinsku politiku Evropske Unije, regulisanu njenim propisima: uređivanje radnog vremena prodajnih objekata; urbanističko planiranje i politika planiranja lokacije; ograničavanje veličine prodajnih objekata; i ograničenje vertikalnog povezivanja vele- i maloprodavaca. Opšti uslovi za trgovinu na malo su: obaveze trgovca da istakne poslovno ime na objektu trgovine na malo; da roba u trgovini na malo mora da ima deklaraciju; i da je trgovac dužan da na jasan, nesumnjiv, lako uočljiv i čitljiv način istakne jedinačnu prodajnu cenu robe ili usluge koju nudi. Trgovac na malo samostalno određuje radno vreme i dužan je da ga istakne na lako uočljiv način na prodajnom objektu i da ga se pridržava, osim u slučaju vanrednih okolnosti, koje je dužan da istakne ranije, na isti način kao i radno vreme. Lokalna samouprava može da odredi okvirno radno vreme za pojedine trgovinske formate, kao i obavezu dežurstva prodajnih objekata u toku praznika i drugih neradnih dana. Lokacija i veličina prodajnog objekta za određene objekte po novom Zakonu biće predmet posebne studije uticaja na strukturu tržišta. Obavezu izrade ove studije imaju trgovnski formati čiji je ukupni prodajni i skladišni prostor preko 2.000 m² bruto površine. Studija uticaja sadrži ocenu interesa potrošača za postojanje trgovinskog objekta date veličine i namene, zatim ocenu potrebe postojanja različite strukture trgovinskih formata i subjekata na širem i užem tržišnom području, uticaj datog objekta na druge male i srednje trgovce i učesnike trgovine na konkrenom području i drugo. Studija uticaja se izrađuje pre izgradnje objekta, a ako se trgovina na malo otvara u izgrađenom objektu studija se izrađuje pre početka njenog rada. Studiju uticaja može da izrađuje naučno-istraživačka organizacija iz ekonomije i istraživanja tržišta. Kao do sada nedovoljno regulisanu oblast, treba napomenuti regulaciju prodajnih podsticaja. To su razne akcije, popusti, rasprodaje, prodaje sa obećanjem nagrade ili učešća u nagradnoj igri i slično. Prodajni podsticaji moraju da budu primerenog roka i učestalosti u odnosu na redovnu ponudu istog trgovca i moraju da se na odnose na dovoljnu količinu robe za veliki broj kupaca: zabranjeno je nuđenje ovih podsticaja na robu koje ima u tako maloj količini da je očigledno da se time privlače kupci radi kupovine druge robe. Podaci od značaja za prodajni podsticaj (cena, vaučer i drugo) moraju biti jasno i uočljivo istaknuti.

Najvažniji delovi Zakona o trgovini posvećeni su zaštiti tržišta i zaštiti od nepoštene tržišne utakmice. Osnovno načelo Zakona, načelo slobode trgovine, konkretizovano je odredbom da je obrazovanje cena na tržištu slobodno, osim za robe i usluge za koje je zakonom utvrđen drugačiji način obrazovanja cena, kao i da Vlada obezbeđuje stabilnost tržišta i cena samo putem mera ekonomske politike. Ali, radi sprečavanja poremećaja na tržištu ili otklanjanja štetnih posledica poremećaja na snabdevanje robom i uslugama od vitalnog značaja za život i zdravlje ljudi i za rad privrede i ustanova, Vlada može da uvede privremene mere. Ove mere mogu da se odnose na određenu vrstu robe i usluga, određenu kategoriju trgovaca ili potrošača, na sprovođenje obaveza iz međunarodnih ugovora, kao i na cene i druge uslove za obavljanje trgovine, osim mera u vezi uvoza i izvoza robe. Privremene mere mogu da traju srazmerno cilju, ali ne duže od šest meseci ili do ispunjenja obaveze kod izvršenja obaveza po međunarodnim ugovorima. Zakon izričito zabranjuje nekoliko specifičnih postupanja trgovaca. Prvo, zabranjena je nepoštena tržišna utakmica (nelojalna konkurencija): to je radnja trgovca usmerena protiv drugog trgovca, konkurenta, kojom mu se nanosi ili može naneti šteta, kao što su iznošenje neistinitih i uvredljivih tvrdnji o drugom trgovcu, zatim prodaja robe sa oznakama, podacima ili oblikom koji kod potrošača stvaraju opravdanu zabunu o kvalitetu i drugim osobinama te robe, ili obećanje ili davanje poklona veće vrednosti ili drugih pogodnosti drugim trgovcima da bi davalac dobio prednost u odnosu na konkurente. Ako drugi trgovac pretrpi štetu od ovakvih radnji, ima pravo na naknadu štete po pravilima građanskog postupka. Drugo, Zakonom je zabranjena i nedozvoljena špekulacija: to su radnje trgovaca koje imaju kao cilj i posledicu izazivanje značajnog poremećaja na tržištu ili kojima se sprečava ili otežava izvršenje propisanih privremenih mera, kao na primer prikrivanje robe, ograničavanje ili obustavljanje njene prodaje ili sklapanje prividnih ugovora o prometu robe na režimu privremenih mera kojima se bitno menja ponuda ili tražnja i nivo cena te robe i drugo. Treće, Zakonom je zabranjena i piramidalna trgovina: to je trgovina pri kojoj robu ili usluge prodaju samo lica uključena u lanac ili mrežu preprodaje, pri čemu se kupci uslovljavaju obavezom plaćanja članarine ili druge naknade, kupovinome robe nerazumno velike količine ili vrednosti, obavezom nalaženja drugih prodavaca za mrežu prodaje i na druge načine. Zakon ni za jedno od ovih zabranjenih ponašanja ne propisuje poseban postupak utvrđivanja prekršaja, osim inspekcijskog nadzora. Od značaja je još pomenuti da Zakon, kao meru unapređenja trgovine, propisuje osnivanje Centra za razvoj trgovine. Centar će obavljati stručne poslove (prikupljanje podataka o trgovini i trgovinskoj mreži, praćenje kretanja na tržištu, priprema stručnih osnova za predloge propisa i drugo), ali imaće i neka upravna ovlašćenja (davanje odobrenja na studiju o proceni uticaja na strukturu tržišta). Svi trgovci su dužni da dostave podatke od značaja za rad Centra na propisanom obrascu do 31. marta sa stanjem na dan 31. decembra prethodne godine, u pismenoj formi ili u formi elektronskog dokumenta. Ako Centar ove podatke može da prikupi na drugi način (npr. preko statističkih istrživanja), onda trgovci nemaju obavezu da ih posebno dostavljaju. Do početka rada Centra za razvoj trgovine, njegove poslove obavljaće ministarstvo trgovine.

Veliki deo novog Zakona o trgovini posvećen je inspekcijskom nadzoru. Inspekcijski nadzor nad sprovođenjem Zakona vrše: a) ministarstvo trgovine, preko tržišnih inspektora; b) lokalne samouprave, kao povereni posao, preko komunalnih inspektora; i c) drugi državni organi, u okviru svog delokruga. Da bi vršili tržišnu inspekciju, komunalni inspektori moraju imati položen stručni ispit za tržišnog inspektora. Odredbe u vezi komunalnih inspektora biti primenjivane od 1. januara 2012. godine. Ovlašćenja tržišnog inspektora i komunalnog inspektora, kada obavlja poslove tržišne inspekcije, su dosta široka (npr. pregled poslovnog prostora, uvid i pravo kopiranja poslovnih knjiga i evidencije, identifikacija lica koja vrše trgovinsku delatnost, uzimanje izjava, pregled vozila u funkciji trgovine, uzimaje uzoraka robe, zahtev za sudski nalog za pretres, zahtev za asistenciju policije i drugo), što je razumljivo s obzirom na prirodu trgovine kao delatnosti i istovremeno čini mogućim da se odredbe Zakona o zaštiti tržišta i zaštiti od nepoštene tržišne utakmice sprovode u praksi. Ako u vršenju inspekcijskog nadzora inspektor utvrdi povrede zakona, ovlašćen je da izrekne mere koje su i sada prisutne: otklanjanja nepravilnosti u roku od tri dana do dva meseca, privremenu zabranu prometa robe ili vršenja usluge ako nisu ispunjeni uslovi (tehnički ili drugi) za promet date robe ili usluge do ispunjavanja uslova, privremeno zatvaranje prodajnog objekta najduže do šest meseci, zabranu trgovine van prodajnog objekta najduže do šest meseci, kao i oduzimanje robe, za najteže povrede zakona. Mere se mogu ponavljati, a troškovi ovih mera padaju na lice protiv kojeg su određene. Inspekcijski nadzor se uvek pokreće po službenoj dužnosti, bez obzira na poreklo sumnje na kršenje zakona. O svim radnjama u inspekcijskom nadzoru inspektor vodi zapisnik, dok o merama odlučuje rešenjem, koje se dostavlja trgovcu u roku od pet dana od okončanja nadzora. Protiv rešenja je dozvoljena žalba, bez suspenzivnog dejstva, ministru trgovine u roku od osam dana od prijema rešenja. Rešenje ministra je konačno i protiv njega se može pokrenuti upravni spor. Po pitanju inspekcijskog nadzora je kod donošenja novog Zakona najavljena potreba za reformom inspekcijskog nadzora, sa ciljem njenog pretvaranja od represivnog organa u organ koji primarno deluje preventivno, čime se sprovodi i načelo srazmernosti iz samog Zakona.

Novi Zakon o trgovini ne donosi mnogo praktičnih novina, ali je njegov značaj izuzetno velik s obzirom na okolnosti donošenja. Ove okolnosti su brojne. Najpre, u toku je globalna trgovinska revolucija, što se manifestuje podizanjem nivoa koncentracije trgovine, odnosno činjenicom da velike trgovinske kompanije postaju sve veće i veće. Zatim, Srbija ne ispunjava ekonomski kriterijum za članstvo u Evropskoj Uniji, koji ima dva zahteva: postojanje funkcionalne tržišne privrede i sposobnost privrede da podnese pritisak konkurencije same Unije. Takođe, tržište i trgovina su predmet posebne pažnje Evropske Unije, pri čemu Srbija mora da sprovede obaveze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, te joj je potrebna celovita reforma u ovoj oblasti. Osim toga, pravilo je da je u zemljama u tranziciji najveći problem izgradnja moderne strukture tržišta i trgovine koja počiva na intenzivnoj i stvarnoj konkurenciji, jer to izaziva najveće otpore. I iskustvo Srbije potvrđuje isto pravilo, jer se u njoj sporo izgrađuje moderna struktura tržišta i trgovine, a posebno je nedostajuća institucionalna regulativa. Konačno, još jedan razlog je veoma bitan i sam po sebi: praksa i u najrazvijenijim tržišnim privredama pokazuje da spontanog liberalizma nema. Zakon o trgovini stvara uslove za sprovođenje Strategije razvoja trgovine Srbije, sa kojom je u tesnoj vezi. Osnovna opredeljenja Strategije su jačanje konkurencije liberalizacijom uvoza i izmenama antimonopolskih zakona, ravnomeran regionalni razvoj i precizna i brza reforma zakona potrebnih za evropske integracije, a njeni posebni ciljevi su podsticanje domaće trgovine, naročito malih i srednjih preduzeća u trgovini, širenje mreže domaćih trgovinskih lanaca van Srbije i što intenzivniji dolazak stranih trgovinskih lanaca u Srbiji. Kao podsticaj ostvarivanju osnovnih opredeljenja i posebnih ciljeva Strategije, neophodna je izgradnja zaštite konkurencije i zaštite potrošača, kao oblasti koje su u Srbiji nedovoljno razvijene, kao i definisanje trgovine kao jedinstvene delatnosti, bez razlikovanja unutrašnje i spoljne trgovine, čime bi se efikasno razgradili ostaci planske privrede. Puna realizacija navedenih ciljeva, za šta je od posebnog značaja novi Zakon o trgovini, treba da omogući da se u Srbiji uspostavi moderna tržišna privreda, što je nesumnjivo najvažniji politički i društveni cilj razvoja.